近日，自然资源部办公厅印发《关于加强国土空间生态修复项目规范实施和监督管理的通知》（自然资办发〔2023〕10号）。《通知》出台基于怎样的背景？有哪些规范要求？地方推进国土空间生态修复项目实施要注意哪些问题？围绕这些问题，自然资源部国土空间生态修复司负责人进行了解读。
《通知》出台基于怎样的背景？
近年来，各地自然资源部门针对退化、受损的生态系统积极组织开展国土空间生态修复，对提升生态系统多样性、稳定性、持续性和维护国家和地区生态安全等发挥了重要作用。同时，通过审计、巡视、督察以及媒体曝光、日常监管等发现，一些地方在实施生态修复项目过程中存在责任主体不明确、前期工作不扎实、监督管理不到位、项目实施进度滞后等问题，甚至出现借生态修复之名行开发之实、违法占地采矿等行为。
近日，自然资源部办公厅印发《关于加强国土空间生态修复项目规范实施和监督管理的通知》（自然资办发〔2023〕10号，以下简称《通知》）。据国土空间生态修复司负责人介绍，《通知》从责任落实、问题导向、项目成熟度、政策衔接等方面综合考虑，对项目的前期工作、实施管理、遵守法律法规、实施保障等重点环节提出针对性、规范性要求。
适用对象和范围是什么？
《通知》明确，“就加强各级财政资金支持并由自然资源部门牵头组织实施的国土空间生态修复项目规范实施和监督管理”提出要求。
目前财政资金支持的国土空间生态修复项目主要包括预算内投资和财政转移支付两大类，涉及不同行业主管部门，其中预算内投资项目管理有一整套现行管理规范。综合考虑各方面意见和结合当前管理实际需要，《通知》坚持“谁主管、谁负责”原则，聚焦由各级财政资金支持并由自然资源部门牵头组织实施的国土空间生态修复项目规范实施和监督管理，目前主要包括山水林田湖草沙一体化保护修复、历史遗留矿山生态修复、海洋生态保护修复等工程项目，着力提高项目的科学性、规范性、时效性，进一步有效发挥财政资金示范效益。
如何扎实做好财政转移支付资金支持的项目前期工作？
该负责人介绍，做好生态修复项目前期工作，提高项目成熟度，是确保项目设立科学合理、项目实施顺利有效的前提和基础。项目实施中的大部分问题基本是由项目前期工作基础相对较弱、成熟度较低等源头性问题引发的。对此，《通知》明确，预算内资金支持的项目应按照已有规定，做好项目建议、可行性研究、初步设计等前期工作；对财政转移支付资金支持项目的前期工作程序，《通知》首次对三个环节和两方面重要事项提出要求。
一是科学提出项目建议。要求各地依据国土空间规划及生态保护修复相关规划，针对本地区生态保护修复存在的突出问题提出建议。其中，对涉及中央财政转移支付资金支持的项目，已列入《全国国土空间规划纲要（2021~2035年）》《全国重要生态系统保护和修复重大工程总体规划（2021~2035年）》和国家级相关专项规划、行动计划的，视为已同意项目建议；对涉及地方各级财政资金支持的项目，已纳入本级国土空间规划“一张图”和生态修复相关规划的，视为已同意项目建议。
二是深化项目可行性研究。要求各地扎实开展实地踏勘、调查评价、问题识别等，就修复模式、技术措施、实施保障等深入研究。其中，对涉及权属和利益调整的，项目组织实施单位要与利益相关方协商并达成一致意见；对涉及相关行政许可事项的，要分析评估项目获得行政许可的可行性。在此基础上按照有关技术规范要求编制实施方案，并至少达到可行性研究深度。各地审查批准实施方案，要将项目成熟度作为重要审查内容，必要时可请有关方面提供支撑材料。经批准的实施方案作为确立项目的依据。
三是扎实开展项目工程设计。要求各地依据实施方案及相关批复文件，按照有关技术规范，明确各子项目具体实施范围、内容、规模、措施、标准等，编制投资概算，细化资金使用和绩效目标等。工程设计（或达到工程设计深度的实施方案）按规定程序报有关部门审查同意后，作为项目建设的依据。
为提高项目成熟度，确保预算一经下达即能形成实物工作量，《通知》从强化项目评估论证、规范完成开工前其他相关工作等两方面作出规定。要求各地加强项目前期工作各环节专家论证和公众参与，鼓励引入专业机构开展第三方技术评估论证，为项目决策提供支撑。对涉及用地（林、草）、用海（岛）以及需要开展环境影响评价的，要在开工前按相关规定完成审批手续。《通知》还明确，开工前各项准备工作情况和相关问题整改情况要与项目资金安排挂钩；涉及中央财政转移支付资金支持的项目，应符合项目申报和实施等有关要求。
强化项目实施过程管理应重点抓好哪些环节事项？
《通知》就强化项目实施管理，从建立落实实施管理制度、规范实施方案调整、规范工程验收、做好后期管护等环节进行要求。
一是建立并落实实施管理制度，加强项目实施过程的监督和指导，明确项目实施和管理责任主体，强化实施管理，探索开展监测评价和适应性管理。二是规范实施方案调整，对中央财政转移支付资金支持项目，确有必要调整实施方案的，按照资金管理办法等规定分类处置，不得边审批、边施工；对地方财政转移支付资金支持项目，各地应参照作出具体规定。三是规范开展项目验收，按照“谁立项、谁验收”原则，依据相关程序和技术规范等组织实施，涉及地类变更、产权变化的要与国土变更调查、确权登记等做好衔接，对中央财政转移支付资金支持的项目，由省级相关部门负责组织整体验收。四是做好后期管护。
项目实施应遵守哪些法律法规？
国土空间生态保护修复项目实施的技术性、科学性、政策性强，务必严格遵守法律法规。对涉及永久基本农田保护红线和生态保护红线、资金使用等已有法律法规和政策规定的，做了重申和明确。特别是对涉及资源利用、用海用岛等，作出了具体明确的细化规定。
准确把握合理利用废弃土石料的政策边界——
该负责人介绍，2019年自然资源部出台《关于探索利用市场化方式推进矿山生态修复的意见》（自然资规〔2019〕6号，以下简称6号文），2021年国务院办公厅印发《关于鼓励和支持社会资本参与生态保护修复的意见》（国办发〔2021〕40号），各地积极落实推动，涌现出一大批可复制可推广的典型经验做法。同时也发现，一些地方在执行废弃土石料政策方面存在“跑偏”情况，需进一步厘清政策边界。对此，《通知》细化明确了“合理利用废弃土石料”的政策执行要求。
《通知》强调，各地要准确把握6号文关于合理利用废弃土石料的政策。一是属于县级（含）以上地方人民政府组织实施、责任人灭失的历史遗留露天开采类矿山生态修复项目，方可适用有关合理利用废弃矿山土石料政策。二是必须在科学评估论证基础上同步编制土石料利用方案和矿山生态修复方案，方案规定的实施期限原则上不超过3年。三是方案须经县级人民政府同意，由县级自然资源主管部门报市级自然资源主管部门审查同意后实施。四是涉及剩余废弃土石料对外销售的，必须由县级人民政府组织纳入公共资源交易平台进行销售，所得收益纳入本级人民政府财政账户，全部用于本地区生态修复，实行“收支两条线”，确保国有资产不流失。
准确把握海洋生态保护修复项目用海用岛相关政策——
2019年以来，就海洋生态修复项目简化用海审批手续事宜，自然资源部先后在渤海三省一市以及广东省进行政策探索，对于规范海洋生态修复项目用海用岛管理、推进项目尽快落地起到了重要作用。为响应沿海地区政策推广诉求期盼，在系统总结渤海地区、广东省实践经验基础上，依据海域使用、海岛保护管理等法律规定，参照海洋督察发现的问题，结合海洋生态保护修复项目具体工程措施特点，首次就海洋生态保护修复项目用海用岛作了系统性规定。
《通知》明确，一是严禁借海洋生态保护修复之名，变相实施、造成事实性填（围）海或人工促淤，同时明确涉及滩涂高程或湿地微地貌改造的（含沙滩补沙、植被种植等），不得将潮间带、潮下带改造为潮上带。二是不得违背自然规律，采用人工干预方式建设人造沙滩。三是生态修复不得改变自然岸线的海岸形态和生态功能，人工岸线生态化建设应尽量达到生态恢复岸线的认定标准。四是严格落实海岛保护管理法律法规相关要求，明确严禁实施各类违反法律法规规定的采石、挖海砂、采伐林木等破坏无居民海岛的行为，严格限制填海连岛、严重改变海岛自然地形地貌等对生态环境有较大影响的用岛活动。
《通知》要求，一是对海洋生态保护修复项目中持续使用特定海域的排他性用海，如涉及海堤（含镇压层）、突堤、离岸堤（含潜堤）、栈桥、围堰（含临时围堰）等构筑物建设，人工鱼礁、牡蛎附着礁等礁体投放、清淤疏浚等排他性工程措施，应办理海域使用审批手续或临时海域手续；二是对涉及在无居民海岛上开展建筑物或设施建设等开发利用活动的，应当依法依规办理无居民海岛开发利用审批手续；三是为依法依规保障涉及临时围堰的修复工程措施实施，明确不足3个月的临时围堰可办理临时海域使用手续；四是对海洋生态保护修复项目中不足3个月的非排他性用海，如种植植被、互花米草清理、进行沙滩人工补沙等无构筑物、建筑物或设施建设的非排他性用海活动，以及拆除养殖池、构筑物等不足3个月的临时施工行为工程措施，依法依规无须办理相应用海用岛手续。
如何加强项目实施保障、推动制度落地？
该负责人指出，《通知》针对性、政策性很强，在总结各地工作实践基础上，基本对从生态修复项目前期工作到项目实施、后期管护等项目全生命周期进行了规范要求，不仅强调对项目规范实施和严格管理，也坚决要求防止各类违法违规问题发生。考虑到各地情况的差异性，《通知》要求各地结合实际，从完善管理机制、加强日常监管、建立问责机制、加强社会监督等方面，保障项目实施，推动落实有关规定要求。
《通知》要求，一是完善管理机制。各省（区、市）要根据实际，制定本地区国土空间生态修复项目管理办法，完善项目管理制度，明确各环节管理要求。其中，中央财政转移支付资金支持的生态修复项目实行省负总责、市县实施的责任机制，承担项目的地方应建立政府领导、部门合作、社会参与的工作机制，明确牵头单位，做好任务分工，统筹推进项目实施。二是强化日常监管。各地要充分利用遥感、测绘、地质调查等技术手段，对生态修复项目实施进度、效果等进行监督管理。要坚持先规划、后实施，严格防范以生态修复名义违法采矿、破坏耕地。要高度重视生态修复项目实施安全。三是建立问责机制。各地要加大监督问责力度，依法严肃查处，责令限期整改，探索建立失信惩戒机制，压实项目勘察、设计、施工、监理等单位和人员责任。其中，对生态修复中的形式主义、形象工程、虚假修复等行为，要及时通报和曝光；对造成严重损失、出现严重社会负面影响的，要依法追究相关单位和人员责任。对以生态修复名义违法采矿、破坏耕地、违规销售采出矿产资源或者超出批准的项目范围采挖矿产资源等违法行为，要移交执法机构调查处理。四是加强社会监督。各地要建立健全项目公示制度，按规定公开生态修复项目基本信息及设计、施工、监理等单位信息，接受社会监督。加强生态保护修复科普宣传教育，营造良好社会氛围。
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